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联合国粮农组织报告,如何应对疫情下全球粮食危机

编者按:

本文作者为联合国粮食及农业组织(FAO)经济及社会发展部首席经济学家兼助理总干事Maximo Torero Cullen(马克西莫·托雷罗·库伦)。



文章梳理了新冠疫情对全球农业、农产品流通的影响,呼吁各国应该扩大对中小农业主的保护,保持贸易开放,促进农产品流通,这样才能保证全球顺利渡过新冠疫情引发的流通危机。


文章中还提到了中国在应对新冠疫情过程中于农业方面采取的措施,比如地方政府集中统一采购、通过电商平台开拓市场、进行农业振兴补贴等,这些积极举措有力地帮助实现了“菜篮子”的稳定。


我们知道什么


当前,各国纷纷停止经济发展,以减缓冠状病毒的传播。超市货架上的食品暂时仍有库存,但是一场旷日持久的大流行病危机可能会迅速给食品供应链带来压力,这是一个涉及到农民、农业投入品、加工厂、航运、零售商等复杂的互动网络。航运业已经有报告,由于港口关闭,航运业的发展速度已经放缓,未来几周内,物流障碍可能会扰乱供应链。


为了避免粮食短缺,各国必须保持粮食供应链的正常运转。与2007年至2008年的全球粮食危机不同的是,这次粮食短缺不是问题,主要问题有以下几点:主食商品的供应运作良好,但商品需要运到最需要的地方;限制贸易的风险,限制贸易不仅没有必要,还会伤害生产者和消费者,甚至会造成市场恐慌;对于需要工人(而不是机器)进行生产的高价值商品,各国必须在维持生产的需要和保护工人的需要之间取得平衡。


在各国在抗击新型冠状病毒的同时,还必须尽一切努力使食品供应链的齿轮运转起来。


我们应该做什么


首先,健康是重中之重。各国必须尽可能加强病毒检测,并采取隔离措施,以减缓疫情的蔓延。第二,各国应满足最弱势群体的需求,因为控制疫情的措施会使经济停滞。第三,各国必须保持粮食供应的畅通,优先考虑该部门工人的健康及其产出。以下是具体建议。


扩大和改进

紧急粮食援助和社会保护方案


这些措施提供了一个缓冲,帮助弱势群体减少因为居家隔离而损失的收入。随着大规模的裁员,很多家庭的饮食已经受到了一定的影响。目前已有160多个国家在全国范围内实施学校停课,影响到全球87%以上的学生。这意味着取消校餐,校餐往往是家庭低收入家庭孩子们唯一的营养来源。与此同时,学校的餐食供应商和餐饮从业者也在失去收入。


政府需要尽早提供紧急援助,以控制病毒的传播,并在后期恢复期间维持老百姓的正常生活。在政府和民间慈善机构的支持下,动员粮食银行和社区团体,在家庭不出门的情况下送餐或邮寄食物,可以向老人或慢性病患者提供其他实物援助,如保护性用品等。从长远来看,各国需要加强改善整个食品供应链中的应急爆发准备工作,不仅要解决传染病的直接威胁,还要解决营养不良对健康造成的间接损失。


对于弱势家庭来说,在危机到来时,一次性或多次现金补助可以减轻危机造成的全面影响。现金补助可以让家庭在疫情改善之前渡过难关,特别是在社会服务中断时,并且移动支付系统是确保快速交付和减少人员接触的理想方案。此外弱势家庭也需要在税款和房贷支付方面得到宽限。同时政府应扩大社会保护计划,帮助要涉及到那些之前没有覆盖到的人,现在的弱势群体,包括老年人口在内,都是非常脆弱的群体。弥补收入损失的补充性福利就是一个很好的例子。同时国家应该暂时取消任何附加的援助条件。


截至2020年3月20日,共有45个国家出台或扩大了安全网计划,以应对新型冠状病毒,例如:


(1)意大利出台了名为 "救治意大利 "的250亿欧元的救济方案,其中一部分就是帮助下岗工人暂停支付个人和企业的抵押贷款,并取消债务。该计划还包括向有12岁以下儿童的家庭一次性支付600欧元的补助。


(2)美国正在提供2万亿美元的经济刺激计划,其中包括向部分成年人一次性补贴1200美元,向每个儿童额外补贴500美元,向工人提供紧急带薪休假,同时政府扩大了失业保险范围。这一方案是继此前1000亿美元的援助计划之后的新举措。


(3)法国正在协助国内不少家庭照顾小孩,并为自我隔离的民众提供病假。


(4)中国、中国香港新加坡正在向所有公民发放一次性的现金补助。


(5)葡萄牙正在为自营职业者提供多达1097欧元的补助,补贴最长可达12个月。


(6)中国加快了失业保险的发放速度,扩大了社会救助项目,以保证能覆盖陷入贫困的家庭,同时暂停企业缴纳社会保险费。


(7)秘鲁建立了一项保护300万弱势家庭的项目,并在现有的方案的基础上,推进了对老年人养老金的补贴。除了国家现金转移支付外,还为弱势家庭提供了一项额外补充权利。


为小农户提供支持,

以提高他们的生产力,

并通过电子商务渠道销售他们生产的粮食


限制流动也就限制了农民进入市场购买和销售产品的机会,导致新鲜农产品在农场堆积,进而造成粮食损失。由于疫情导致很多工人无法外出,也造成了劳动力短缺。2014年爆发的埃博拉疫情也是劳动力短缺的原因,打乱了西非的农业市场链,导致粮食短缺和食品价格上涨。非洲现在非常脆弱,因为此前沙漠蝗虫的侵袭已经威胁到非洲大陆的粮食供应。在中国,物流困难和劳动力短缺造成了蔬菜的损失,动物饲料的获取受到限制,屠宰场的生产能力也下降了。


各国必须采取以下核心措施以缓解疫情给食品供应链带来的影响,首先,政府应该使农产品集中中心更接近小农户生产者,以减少人员和物流的流动。第二,各国在可行的情况下,应建立仓单制度,让农民用仓单来获取粮款。第三,各国应加快发展面向小农户的电子商务平台。


有些国家推出了一揽子刺激计划,但缺乏对小农户的明确的激励措施,农民需要能够提高生产力的现金援助和安全方案。银行应免除农民贷款的费用,并延长还款期限。农业部门的资本注入可以帮助中小型农业企业继续经营。改善仓储可以帮助减少收获后作物在供应链上的损失。应消除对国内贸易的任何限制,包括官僚主义障碍,以便将小农户与市场联系起来。


政府应满足小农和农村家庭的基本能源需求。对许多农村地区的儿童来说,学校停课也意味着他们无法获得健康饮食。对生产者来说,这意味着收入的损失。地方政府必须考虑采取替代学校供餐的方式,以保持生产者的就业和孩子们的营养,比如上门送餐。在紧急情况下,政府可以向小农户购买农产品,建立战略应急储备,特别是对非易腐烂商品的战略应急储备,以增加粮食供应。即使在学校停课时,也可用于提供安全方案和学校供餐。


国家应制定相关措施,以确保农场工人的安全,现场的医务人员可以确保工人的人身健康。如有可能,应当对工人进行新型冠状病毒的检测,如果能提供上门病毒检测,这项工作则会更容易进行。


政府应加快外来工人的签证速度,以防止农场和工厂的劳动力紧缺,虽然这听起来似乎有些违反常识。种植者和仓库应该杜绝游客,商店应减少工作时间,轮换员工,并大幅度减少送货服务。仓库和加工厂应该重新设计,使工人能够练习社交疏导。卫生专业人员应该为员工测量体温,并确保他们戴上口罩、手套和其他防护用品。


较贫穷国家可以寻求国际资金支持来帮助国内的小农户。有一些供给机制,如2007-2008年粮食危机后为此目的设立的全球农业和粮食安全方案。


中国和意大利为保护小农户及其农业生产力所采取的行动值得注意。


  • 中国

在封锁期间,中国取消了"菜篮子"政策,以减少病毒对小农户的影响,同时将粮食短缺控制在最低程度。在20世纪80年代末,"菜篮子"项目通过在郊区扩大蔬菜种植基地和建立储备基地,增加了城市新鲜农产品的供应量。根据这一计划,9个省的农户和客商合作,向疫情集中的湖北省供应粮、油、肉、菜、奶、蛋、水产品。


一些地方政府统一采购,由县级合作社的动物集中屠宰和冷链仓储,并全额补贴仓储费用。


电商平台为库存农产品交易提供了便利。例如,电商平台阿里巴巴设立专项基金,帮助农户为滞销的农产品寻找市场,并正在建立专门针对生鲜农产品的"绿色通道"。


中央政府在北京发放了2000万美元的机器和工具购置补贴,用于振兴农业。给予企业低息贷款和减免租金,让企业发展农业无人机、无人驾驶汽车等高科技农业技术,减少人与人的接触,同时保持供应链的运转。


  • 意大利

"救治意大利"项目中有几项措施支持农业部门,以补充现有的国家政策,确保农业生产者能够获得农业服务,包括种子和化肥的供应。


该方案拨出1亿欧元,支持因疫情暂停经营的农业或渔业公司,另外拨出1亿欧元用于融资。该计划允许农民从欧盟对农民的补贴中获得预付款,同时将欧盟向穷人发放粮食的预算提高了5000万欧元,该方案包括向有短期合同的农业工人补贴600欧元。


盯住关键物流瓶颈,

让食品价值链活起来


粮食价值链大致可分为两类:主食商品(小麦、玉米、玉米、大豆和油籽)和高价值商品(水果、蔬菜和渔业)。主食商品生产是资本密集型的,由于新型冠状病毒相关的流动限制导致的劳动力短缺问题对其生产影响较小。但是,由于阻碍了粮食的跨市、跨省、跨地区、跨国家的运输,商品的物流配送受到影响。


而高价值的商品,则需要大量的劳动力来生产。所以当员工生病或当地和农民工因停产停工而无法出行时,它们就会受到实质性的影响,粮食供应链的后勤障碍会影响到食品供应链。


高价值商品由于其易腐烂,所以更要注意。高价值的供应链还包括食品加工厂,也是劳动密集型的食品加工厂。


主食商品库存充足(见图),2020年的收成前景良好,这可以保证粮食的供应。但是供应链中的物流中断是有可能出现的新问题。例如,阿根廷是世界上最大的豆粉牲畜饲料出口国,阿根廷中部的罗萨里奥是阿根廷主要的谷物出口中心,也是主要的大豆生产区。最近,为了减缓病毒的传播,罗萨里奥附近的几十个市政府封锁了谷物卡车进出城镇,大豆因此无法被运往压榨厂,影响了该国用于牲畜的豆粕出口。同样,在另一个主要的主食商品出口国巴西,也有报道称物流方面的困难使粮食供应链面临风险。在国际上,如果像巴西的桑托斯或阿根廷的罗萨里奥这样的主要港口关闭,将可能给全球贸易带来灾难。


简而言之,主要的主食商品出口国需要尽一切努力寻找解决方案,最大限度地减少物流中断,使主要主食商品能够在各国之间流动。事实上,新型冠状病毒危机是一个发现瓶颈并解决瓶颈的机会,政府需要对供应链中的物流环节进行适当的检测,并给予商品运输的特殊许可。港口工作人员应被视为必要的人员,需要采取适当的卫生和安全措施,包括检测、防护用品和实行社会疏导等措施,这些措施将为国际市场带来稳定。多边开发银行和主要捐助者有责任支持主要商品出口国采取这些措施。


图:全球主要粮食库存情况

玉米


蓝色柱状条(右轴):期末库存;

黑色曲线(左轴):产量;

绿色曲线(左轴):消费量。

单位:百万吨


小麦


蓝色柱状条(右轴):期末库存;

黑色曲线(左轴):产量;

绿色曲线(左轴):消费量。

单位:百万吨


大米


蓝色柱状条(右轴):期末库存;

黑色曲线(左轴):产量;

绿色曲线(左轴):消费量。

单位:百万吨


大豆


蓝色柱状条(右轴):期末库存;

黑色曲线(左轴):产量;

绿色曲线(左轴):消费量。

单位:百万吨


(资料来源:FAO农产品市场信息系统)



高价值商品的供应链更加复杂,各国需要迅速采取行动,将其确定为优先部门,并确保外来工人能够进入农场和工厂。各国必须找到最佳途径,在维持生产的需要和保护工人的必要性之间取得平衡。


解决贸易和税收政策问题,

保持全球贸易开放


依赖进口粮食的国家很容易受到影响,因为运输速度放缓,其货币对美元汇率下跌,降低了它们的购买力,大多数国家的粮食价格可能会上涨。在漫长的禁售期中,可能会出现突然的极端粮价冲击。在意大利,面粉和罐头食品的需求量激增,新鲜农产品销售困难。


各国应立即审查贸易和税收政策方案及其可能产生的影响,为粮食贸易创造一个有利的环境。在2007-2008年粮食危机期间,由于缺乏关于市场状况(生产、库存、消费、贸易、价格)的信息,加上各国的政策干预不协调,造成了粮食贸易中断和粮食价格上涨。如今,各国都有了农产品市场信息系统(AMIS),该系统提供了粮食作物的库存和价格的最新市场信息,如果农产品的价格大幅上涨会使各地的穷人负担过重,对人类发展和经济生产力产生长期的负面影响。


从2007-2008年粮食危机中我们可以吸取一些应对经验,保持全球粮食贸易的开放对于保持粮食市场的运作至关重要,各国政府应取消现有的出口限制,包括出口禁令,国家应取消不良的进口关税和非关税贸易壁垒,降低进口关税为进口提供了便利,这样有助于解决粮源供应和粮价上涨的问题。各国也应暂时降低增值税和其他税收,以帮助稳定世界粮食市场。


管理宏观经济影响


中国的制造业和服务业的活动因疫情而大幅下降,对商品供应造成了巨大的冲击。中国是世界上最大的制造业零部件生产国,中国工厂的关闭意味着难以找到制造从手机到汽车的多种零部件,同时在市场需求方面也带来了一定的冲击。


由于采取了阻止冠状病毒传播的措施,许多经济体已经陷入衰退。但在经济复苏之前,必须先控制住新型冠状病毒的传播。事实上,各国必须自愿付出更大的经济代价,以尽量减少新型冠状病毒带来的影响,保护本国人民的生命安全。


在各国以积极的公共开支与卫生和经济危机作斗争时,需要抑制通货膨胀,特别是减少粮食价格上涨的风险。各国政府应评估其救济和刺激计划对国际收支的影响,确保不出现赤字,同时国家也必须确保有足够的外汇储备。如果粮食价格上涨,政府在应对时应仔细评估其财政措施。


这场大流行病还可能给较贫穷的国家和已经遭遇粮食危机的国家带来更多的负担,它们需要国际金融支持,在陷入更深的债务前进口更多的粮食。


世界对这场流行病还没有准备好,但是通过保持供应链的运转,并积极寻求国际合作和保持贸易开放,各国可以防止粮食短缺问题的出现并保护弱势群体。

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